浅议检察机关调查核实权
卿海涛
2018年新修改的《人民检察院组织法》第二十一条规定“人民检察院行使法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”调查核实权从属于法律监督权，本身具有可研究性，旨在通过探究事件背后的真相，保障法律监督权的客观公正行使。该法原则性规定检察机关享有此项权利，但对不予配合的情形并未提供救济性保障措施，此规定无法解决检察机关履行职责过程中遇到的困难。
一、检察机关开展调查核实权的必要性
尽管理论上对检察机关是否具有调查核实权存在争议，但相对于以往检察机关只局限民事审判监督业务而言，如今民事行政检察监督范围出现了较大扩展，尤其自2017年7月1日检察机关提起公益诉讼被写入法律，结合近年来虚假诉讼的查办经验来看，调查核实权成为检察机关办案的重要工具。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十二条规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。” 《人民检察院民事诉讼监督规则（实行）》第六十五条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况：（一）民事判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形，仅通过阅卷及审查现有材料难以认定的；（二）民事审判程序中审判人员可能存在违法行为的；（三）民事执行活动可能存在违法情形的；（四）其他需要调查核实的情形。”。虽然调查核实权对于可能影响双方当事人诉讼权利地位平衡的案件应当谦抑行使，但对于损害国家或社会公共利益、司法秩序等案件类型应当充分行使，具体包括以下案件类型：
（一）公益诉讼类案件。《民事诉讼法》《行政诉讼法》的规定，检察机关提起公益诉讼制度正式确立，调查核实权的行使将成为检察机关提起公益诉讼的重要手段。
（二）虚假诉讼类案件。近年来，当事人恶意串通提起虚假诉讼的案件不断增多，给司法权威和司法公信力造成极为恶劣的影响。虚假诉讼类案件通常是经过精心策划、隐蔽性极高的活动，检察机关办理此类案件必须通过行使调查核实权才能查明。
（三）据以认定事实的主要证据可能是伪造类案件。审判人员在审判过程中遵循的是从证据到法律事实到适用法律的逻辑规定，一旦据以认定事实的主要证据系伪造的，从原审卷宗中是无法发现的，必然需要通过调查核实手段进行甄别，才能查明事实真相。
（四）当事人申请人民法院调取，人民法院应当调取而未进行调取证据类案件。在当事人已经向人民法院申请并提供调查取证线索的情况下，人民法院未调取而造成当事人承担举证不能的败诉结果时，为查明事实，检察机关应行使调查核实权。
（五）审判程序违法行为类案件。人民法院在可能存在严重违反法定程序时，如违反回避制度、剥夺当事人的辩论权等情形，与一般的法律适用错误及事实认定错误不同，从案卷材料是无法看出，当事人也难以掌握此类证据，必须由检察机关行使调查核实权方能查明。
（六）其它损害国家利益和社会公益、司法秩序的监督类案件。
二、检察机开展关调查核实权存在的困难及问题
调查核实权是法律监督工作顺利开展的重要保障。由于被调查对象躲避或故意不配合调查等情况，检察机关调查核实权在实践中依然存在诸多困难，具体情形如下：
（一）当事人、案外人躲避调查或故意不配合。调查对象出于对自身利益考虑，在检察机关调查取证时不予配合甚至阻挠。在实务中这种不配合的情形往往表现为消极对抗，如有的被调查对象很难寻找，有时检察机关费九牛二虎之力找到，但他们往往以各种理由不予提供证据材料或只提供对其有利的证据。
（二）向法院借阅复印卷宗中的制度障碍和人为干扰。在对相关卷宗的查阅与复制过程中，法院虽然同意查阅和复印已结案归档的案件材料，但明确要求分管领导同意后才能查阅复印且不允许查阅副卷，调取程序繁琐。在执行监督等监督案件中，由于案件材料仍未进行归档，借阅复印通常会面临诸多制度障碍和人为干扰。个别承办法官排斥检察人员询问甚至冷淡拒绝，检察监督在不能完全了解案情的情况下无法做出正确判断。
（三）调查核实方式单一，导致证据的片面性。基层检察机关在开展公益诉讼等工作中，调查核实一般采取调阅行政机关执法卷宗、询问相关群众等等，方式比较单一，而采取委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式数量比较少，难以真正充分发挥调查核实权的作用。
（四）调查核实权缺乏强制性，保障强度弱。调查核实权具有非强制性。关于调查核实权的保障措施，《民事诉讼法》未规定当事人或案外人是否负有必须接受调查并如实回答的协助义务等一系列问题；《公益诉讼解释》规定检察机关可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。《人民检察院组织法》中规定“有关机关应当配合。”可见,现有保障措施中只规定有关机关和单位应当配合,然而配合本身是模糊的,可以全部配合也可以部分配合。虽然第48条规定妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究刑事责任。但是依法能够追究责任的法律也只体现在刑法和行政处罚法中关于妨害公务行为的规定，均需要情节严重才能处罚被调查对象。对于那些避重就轻“配合”的被调查人是难以处罚的。和刑事侦查权相比，调查权保障强度要弱的多。
（五）现有检察人员调查核实能力弱。反贪、反渎部门转隶国家监察委后，检察机关的调查取证能力较大幅度削弱，没有从事侦查工作的检察人员缺乏调查取证的思维和技能，难以保障调查核实工作的高效行使。
三、当前检察机关开展调查核实的具体做法
目前，检察机关通常采取以下方法应对调查核实难题：
（一）借力开展调查取证。在办理虚假诉讼和刑事附带民事公益诉讼类案件时，若当事人涉嫌犯罪，通常采取借助公安机关、本单位刑检部门的证据材料，请求公安机关代为调查或在本单位刑检部门的配合下开展调查等方法开展调查核实。但通过此种方法开展调查核实往往存在因证明标准、证明对象、认识不同等原因，证据材料不符合要求的情形存在。
（二）领导出面协调。对于在行政机关、企事业单位调查核实中存在的困难，承办人无法解决的，通常采取向分管领导报告，由领导出面协调的方式解决。此种方法虽然能在一定程度上解决问题，但不利于检察调查核实工作的长期开展。
（三）利用检察机关的社会影响力。检察机关惩罚犯罪尤其过去查处职务犯罪，使检察机关形成一定的威慑力，调查对象畏于检察机关权威，积极配合检察机关调查核实工作。但随着公众法律意识的增强以及检察机关职能的转变，在没有法律制度支撑的情况下，仅靠检察机关以往的社会影响必定不利于检察机关调查核实工作的后续开展。
四、加强检察机关调查核实权刚性的建议
（一）完善立法对检察机关调查核实权配以司法强制措施。在立法层面，通过立法或司法解释对检察机关调查核实权及其保障措施予以明确，规定被调查的单位和个人有义务协助检察机关开展调查。同时参照法院在调查取证时的司法强制措施，赋予检察机关一定的司法强制权。
（二）充分运用法律监督职权。妨碍检察机关调查构成违法或者犯罪的，应及时移送公安机关或监察机关处理；存在违法犯罪的情形，在相关机关进行处理或者实施强制措施过程中，检察机关可以介入调查；被调查行政机关有意阻挠、推脱但不构成违法犯罪的，检察机关可以向其提出检察建议，抄送党委、人大、监察，以及政府法制部门，或者由上级检察机关向其上级主管部门提出检察建议，督促其纠正不当行为。
（三）建立特别证据规则。个人或单位拒不提供证据材料的，检察机关应存留相关调取证据文书以及调查过程的其它印证材料。人民法院在审理过程中，这部分未被检察机关调取的证据，其事实应作出有利于检察机关的认定。
（四）建立检察机关公益诉讼证据保全特别规则。检察机关建议人民法院采取保全措施的，不提供担保，并且适用“人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定”的规定优先处置。
（五）完善外部协作机制。重点完善与所属地的行政机关、银行等部门的协作配合机制，以联席会议、会签文件等方式加强沟通协调，强化推动检察调查核实工作的开展。同时建议相关部门将不配合、对抗、干扰行为纳入其社会信用体系予以惩戒，提升司法公信力。
