从公益诉讼检察职能视角浅谈对黄河流域生态保护工作的实践与思考
李国栋 张宝烨
内容摘要：保护黄河事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大业，加强黄河治理与保护，对促进社会经济发展具有十分重要意义。笔者从发挥公益诉讼检察职能的视角探讨对黄河流域生态环境保护工作，为黄河流域生态保护和高质量发展提供一定借鉴和参考。
关键词：黄河流域 生态保护 公益诉讼 公共利益
黄河是中华民族的母亲河，是黄河流域经济和社会发展的重要支撑。当前，随着经济的发展，黄河流域生态环境面临着突出问题亟待解决。保护黄河流域生态环境，是实现黄河流域生态保护和高质量发展、可持续发展的重要体现。
一、黄河生态环境存在的突出问题
近年来，随着人口的增长和社会经济的发展，人们在对黄河的开发利用时，不注重对黄河生态环境的保护工作，造成了水土流失、土地沙化、湿地缩减、生态多样性损害等突出问题，主要表现为乱占、乱采、乱堆、乱建 “四乱”问题，具体表现为在黄河流域内侵占湿地、非法采砂、乱建房屋、过渡开采等破坏河道沿岸、危及堤防安全、影响生态环境的行为。
二、黄河生态环境问题存在的原因及分析
造成黄河流域生态环境问题的原因主要有：一是生态环境保护意识淡薄。由于在社会发展过程中，人们往往是重发展轻保护，先发展后治理，以牺牲生态环境代价换取经济利益，缺乏对生态环境保护意识，使黄河生态环境不断遭到破坏。二是法律法规不完备，存在九龙治水现象。目前关于黄河保护的规定散见于三十多部法律文件中，这些法律文件不仅内容形式繁杂，而且互相之间存在诸多矛盾、冲突，缺乏全面、统一、系统的梳理和成熟、完善的规定，不足以解决长期以来流域发展中存在的不同地区、行业、部门的利益冲突和纠葛。三是缺乏统一完善的整体规划。黄河生态环境问题涉及点多线长面广，治理复杂程度高、难度大。针对黄河防洪、民生保障、生态保护等综合治理存在的矛盾，目前，国家尚未出台黄河全流域整体发展战略规划。
三、从公益诉讼检察职能视角破解黄河生态环境保护难题
2018年12月，在最高人民检察院和水利部共同领导下，河南省检察院和黄河水利委员会共同倡议发起，沿黄九省（区）检察机关和河长制办公室联合开展“携手清四乱 保护母亲河”专项行动。行政机关与司法机关开展行政执法与司法协作，共同携手集中整治黄河流域 “四乱”突出问题。灵宝市人民检察院充分发挥公益诉讼检察职能，为黄河流域生态环境保护提供了强有力司法支撑，主要举措有：
（一）领导重视到位，为黄河流域生态环境保护奠定坚实基础
灵宝市人民检察院领导高度重视公益诉讼检察工作。把公益诉讼作为“一把手”工程来抓，加大对公益诉讼工作人、财、物上的支持，切实做好保障工作。灵宝市委、市政府大力支持，专门出台《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作意见》，为开展公益诉讼工作提供了有力支撑。在开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动中，多向领导汇报工作，领导十分重视，获得领导的支持和肯定，为黄河流域生态环境保护工作的顺利开展打下坚实基础。
（二）发挥公益诉讼检察职能，加强黄河流域生态环境保护案件办案力度
近年来，灵宝市人民检察院办案干警先后深入该市故县、豫灵、西闫、函谷关等沿黄一线乡镇摸排案件线索20余起，及时发现涉及河道污染、违法乱建、非法采砂、毁坏林地、堤坝损毁等违法情形11件，共受理涉及黄河生态保护行政公益诉讼案件10件，立案10件，向相关部门发送检察建议11份。共同对黄河流域灵宝市范围内“四乱”问题进行了集中整治，共拆除黄河流域范围内各类违建约14万平方米，整治河道约19公里，清理河道杂物、淤泥约13万立方米，恢复黄河湿地面积700余亩，有效解决了黄河治理过程中长期存在的难题。其中办理的阳平河水质污染案，由于阳平河底泥重金属超标，对黄河流域生态环境造成破坏，灵宝市人民检察院及时启动公益诉讼办案程序，向该市阳平镇政府发送督促依法履职的检察建议后，该院检察长带领办案人员先后5次对阳平河河道流量及污染整改情况进行现场督导检查，督促该镇强化组织机构，加大人力投入、扩大机械化清河程度，争取国家项目资金2000多万元，实施阳平河重金属底泥整治工程，清理河道18.43公里，清理河道杂物、底泥淤泥13万立方米，最终实现阳平河水质达标，有效保护了黄河流域生态环境。
（三）树立双赢多赢共赢的司法理念，形成黄河流域生态保护合力
黄河流域生态环境保护工作情况复杂，涉及的点多线长面广，治理工程巨大。实现黄河流域生态保护和高质量发展，维护公共利益，是行政机关和司法机关乃至整个社会追求的共同目标。检察机关在发挥公益诉讼检察职能的同时，还要坚持内外联动，不断形成黄河流域生态保护合力。灵宝市人民检察院对内建立案件线索移送和信息共享机制，加强与刑检、案管、民行、控申等部门沟通协作，发挥好检察职能，用好黄河流域生态司法保护的连环掌；对外与河长办、水利、河务、环保、自然资源等行政职能部门的支持、配合，打好黄河流域生态环境保护工作中行政执法与司法协作的组合拳。其中办理的故县黄河湿地养殖场污染案，检察机关树立双赢多赢共赢的司法理念，运用政治智慧、检察智慧和法律智慧，加强与林业、住建、环保、乡镇等多部门的协作配合，最终使受损的700余亩黄河湿地补植复绿，切实维护了社会公共利益，取得办案的政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。
针对黄河流域生态保护中存在法律法规不完善、缺乏整体规划、九龙治水等突出情况，该院及时向当地党委人大进行专题汇报，提出“成立黄河湿地保护联席会议”的建议，予以采纳，协调组建由河务、农业、环境、林业、国土、水利、住建等行政部门和沿黄乡镇参加的领导小组，有效解决了黄河流域生态环境保护中存在的突出问题。下一步将向相关部门提出加强黄河流域生态保护工作的立法、规划等建议内容，为黄河流域生态环境保护和高质量发展提供法律遵循和制度保障。
（四）加强宣传教育、舆论引导，提高黄河流域生态保护意识
灵宝市人民检察院充分利用检察开放日、重大节庆活动、 “送法五进”等机会，深入机关、学校、企业、社区、乡间田头，采用制作宣传标语与展板、发放宣传册等方式，通过报刊杂志、网络、微信微博等新闻媒体，着力打造多平台、多渠道、全方位的生态环保宣传体系，不断加大对黄河流域生态保护宣传力度，提高人民群众的生态保护意识，《检察日报》以《昔日养殖场变成了夏日里的“绿洲”》为题进行了报道，取得良好的宣传效果。好的案例胜过一打文件。该院对破坏黄河流域生态环境的典型案例进行剖析，以案释法、以案说理，提高人民群众对破坏生态环境犯罪行为的判断力和鉴别力，以身边事教育身边人，达到惩治一个、教育一片的良好社会效果，通过法治宣传，正确教育、引导广大人民群众懂法、尊法、学法、守法、用法，提升人民群众的黄河流域生态环境保护意识和法律意识，营造良好的舆论氛围，形成各部门齐抓共管、全社会共同参与的良好局面。
黄河流域生态保护工作任重道远。我们要树立绿水青山就是金山银山的发展理念，坚持生态优先原则和“重在保护、要在治理”的方略，做好“四条黄河”这篇文章。结合发现的问题和实践经验，不断探索黄河生态环境治理和保护的长效机制，努力再现黄河流域清水绿岸、鱼翔浅底的景象，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，为黄河流域生态保护和高质量发展贡献力量。
